Con il presente contributo si cercherà di fornire una definizione del termine “battigia”, di individuarne i criteri di misurazione e di individuazione e di comprendere le conseguenze derivanti dal vincolo di inedificabilità assoluta, introdotto dall’art. 15 della legge regionale n.78/1976, per le opere realizzate entro la fascia dei 150 metri dal mare.
Tale riflessione assume una particolare importanza in un territorio come quello siciliano che si affaccia in gran parte sulla costa.
Come affermato in precedenza, la legge regionale n.78 del 1976, all’art. 15, lett. a), ha introdotto il c.d. “vincolo di inedificabilità assoluta” per le opere realizzate entro i 150 metri dal mare. Tale vincolo si applica solo ed esclusivamente per le opere realizzate in epoca successiva al 31.12.1976. Per completezza espositiva si evidenzia che l’art. 23, della l.r. 35/85, ha stabilito che sono “altresì escluse dalla concessione o autorizzazione in sanatoria le costruzioni eseguite in violazione dell' art. 15, lett. a, della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, ad eccezione di quelle iniziate prima dell' entrata in vigore della medesima legge e le cui strutture essenziali siano state portate a compimento entro il 31 dicembre 1976.”
Inoltre, l’art. 15 della l.r. 78/76, ha previsto un preciso ed inderogabile obbligo in capo a tutti i comuni siciliani di osservarne il contenuto nella fase di formazione degli strumenti urbanistici. In altre parole, i comuni, il cui territorio si affaccia sulla costa, devono specificatamente individuare la cosiddetta fascia di inedificabilità assoluta che si estende dalla battigia fino all’interno della costa per metri 150.
Si può certamente affermare che la mancata individuazione e/o previsione di tale fascia, all’interno degli strumenti urbanistici, non comporta certamente il divieto di osservanza del vincolo in commento.
A sostegno di quanto affermato si richiama l’art. 2, co. 3 della l.r. 15/91, nella parte in cui prevede che “Le disposizioni di cui all' articolo 15, primo comma, lettere a, d, ed e della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78 devono intendersi direttamente ed immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati. Esse prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi”. Dunque, i comuni, pur volendo, non potrebbero discostarsi da quanto previsto dalle norme innanzi indicate, neppure mediante l’adozione di regolamenti.
Tanto chiarito, il legislatore regionale, relativamente all’art. 15 l.r. 78/76, ha previsto che i 150 metri si calcolino a partire dalla battigia non fornendo, però, una definizione della stessa.
In tal senso, la giurisprudenza amministrativa, ed in particolare dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in una recente ordinanza, che richiama precedenti orientamenti, ha affermato che “per linea di battigia deve intendersi la linea di contatto tra mare e terraferma e che la misurazione deve essere eseguita in orizzontale. La distanza va quindi misurata tenendo conto dell’unica linea retta che congiunge l’immobile (od anche soltanto lo spigolo dello stesso) al punto più vicino in cui la terraferma entra in contatto con il mare.” (C.G.A.R.S. ord. n. 977/2019).
Dunque, la battigia può essere definita come il punto di contatto tra il mare e la terraferma. In tal senso, il dizionario Treccani la definisce come la “linea lungo cui l’onda marina batte sopra la spiaggia”. Definito tale aspetto, l’ordinanza innanzi indicata ha previsto che la misurazione deve essere eseguita in orizzontale tracciando una linea retta che parte, appunto, dalla battigia e si estende fin dentro la costa.
Ne deriva che entro tale fascia troverà applicazione il c.d. vincolo di inedificabilità assoluta, con conseguente diniego di qualsivoglia sanatoria per le opere abusivamente realizzate in epoca successiva al 31.12.1976. Infatti, entro tale fascia sono consentite solo le opere e gli impianti destinati alla diretta fruizione del mare e la ristrutturazione degli edifici esistenti, ossia realizzati prima dell’apposizione del vincolo.
Lo stesso articolo continua affermando che il vincolo non trova applicazione alle zone A e B.
Orbene, se una zona A o B è stata individuata/prevista, da un determinato prg, entro la fascia dei 150 metri dalla battigia, non troverà applicazione l’art. 15 della legge 78/1976. La ratio di tale esclusione risiede nel fatto che le zone A e B, per loro stessa definizione, non sono suscettibili di ulteriori modifiche, se non in senso conservativo, essendo l’assetto del territorio già ampiamente definito.
Per completezza espositiva si precisa che l’art. 15 non si limita ad introdurre unicamente il vincolo di inedificabilità assoluta, ma prevede ulteriori prescrizioni in ordine alla volumetria assentibile, graduandone la quantità, in proporzione alla distanza dalla battigia; così, ad esempio, entro la profondità di metri 500, a partire dalla battigia, l'indice di densità edilizia territoriale massima è determinato in 0,75 mcmq; nella fascia compresa fra i 500 ed i 1.000 metri dalla battigia l'indice di densità edilizia territoriale massima è determinato in 1,50 mcmq.
Ulteriori prescrizioni sono previste anche per le costruzioni in aree limitrofe a laghi, boschi e parchi archeologici.
Infine, si ritiene opportuno evidenziare che il rilascio del permesso edilizio in sanatoria, per le opere realizzate nella fascia dei 150 metri dal mare, è subordinato al preventivo parere della Soprintendenza. Tuttavia, a parere di chi scrive, appare del tutto superfluo richiedere il parere in questione, in quanto sussiste ab origine una causa ostativa al suo rilascio, ossia il vincolo di inedificabilità.
In tal senso, la giurisprudenza amministrativa, in merito alle condizioni volte ad ottenere il rilascio del permesso in sanatoria, ha affermato che “chi chiede un permesso edilizio in sanatoria ha lo specifico onere probatorio di dimostrare la sussistenza di tutte le condizioni per poterlo ottenere, e quindi, per quel che rileva nella presente controversia, che l’immobile in questione sia stato realizzato prima delle preclusioni poste dall’art. 15 della legge reg. n. 78/1976; principio costantemente affermato da questo Tribunale, nonché dal C.G.A., anche riguardo al vincolo ex art. 15 della legge reg. n. 78/1976 (C.G.A. n. 328/2018, n. 296/2018, n. 242/2014, nonché Consiglio di Stato n. 1837/2018, n. 4060/2017, n. 463/2017, n. 2626/2016, n. 3666/2015).”(Tar Palermo sent. 2040/2019).
Dunque, il cittadino che intendesse ottenere il permesso in sanatoria dovrebbe dimostrare, quantomeno, che l’immobile abusivo sia stato realizzato oltre la fascia dei 150 metri o, ricorrendone le condizioni, che lo stesso sia precedente al 31.12.1976; quanto appena affermato deve essere supportato da prove o indizi di rilevante entità, quali ad esempio una fotografia aerea, una perizia asseverata dello stato dei luoghi etc.
Per quanto riguarda invece la corretta interpretazione da dare all’art. 15 lett. a) l.r. n.76/1978 – nella parte in cui ammette la possibilità di realizzare entro 150 m dalla battigia opere funzionali alla fruizione del mare, e dunque nella parte in cui consente oggi la realizzazione di nuove strutture, l’esame della casistica giurisprudenziale consente di affermare che i giudici non hanno mai aderito ad una interpretazione strettamente letterale della disposizione, che – se intesa in modo restrittivo – avrebbe finito con l’ammettere soltanto la realizzazione di manufatti idonei a garantire l’accesso diretto al mare (e cioè pontili per imbarcazioni, piattaforme di accesso per bagnanti, ecc.). Al contrario, il concetto di “fruizione del mare” è stato inteso in senso per certi versi ampio, comprensivo delle opere e dei manufatti che rendono più comodo, agevole, completo o confortevole l’utilizzo del mare per finalità varie (balneazione, pesca, nautica da diporto, ecc.). In tale ottica si inquadrano le decisioni che hanno ritenuto assentibili gli stabilimenti balneari, i pontili, i porti, le darsene, i ricoveri dei natanti (cfr. CGA 133/2014).
E’ stata, invece, ritenuta contrastante col divieto di edificazione posto dalla legge regionale ogni opera che abbia solo una relazione indiretta con la fruizione del mare, nel senso che l’allocazione in prossimità del mare risulti meramente accidentale e occasionale, e non sia inerente all’attività esercitata; in quest’ottica, si è esclusa la possibilità di realizzare in zona di divieto complessi alberghieri (cfr. CGA 308/2016), gazebi e tettoie a servizio di un ristorante (cfr. CGA 43/2018; Tar Catania 2394/2012), strutture di ristorazione e bar privi di accesso al mare ed alla balneazione.
Avv. Antonio Cannizzo Avv. Vittorio Fiasconaro
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