Il d.M. n. 1444 del 1968 definisce il centro storico come la parte del territorio comunale di più antica formazione, sottoposta a particolare tutela, per assicurare la conservazione di testimonianze storiche, artistiche e ambientali. Nella zonizzazione del piano regolatore, esso è indicato come "zona A".
Dal punto di vista tecnico, per tali zone sono previsti precisi limiti di densità edilizia, di altezza dei fabbricati da realizzare e, infine, sulle modalità di risanamento conservativo degli edifici esistenti.
In punto di diritto, invece, il legislatore ha attribuito alla pubblica amministrazione il potere di esercitare un controllo penetrante ed incisivo sulle scelte di pianificazione urbanistica e paesaggistica.
Partendo da tali premesse, ci si è interrogati circa la possibile applicazione, in zona A, dell’istituto del silenzio assenso, a fronte dell’istanza di nulla osta paesaggistico presentata dal cittadino alla competente Soprintendenza.
Si pone il problema di bilanciare due interessi contrapposti: quello del cittadino ad ottenere un provvedimento, espresso o tacito, da parte della P.a., relativamente alle opere da realizzare; nonché l’interesse pubblico alla tutela del centro storico, a fronte di eventuali opere in contrasto con gli strumenti di pianificazione urbanistica e paesaggistica. Tali interessi non sono tra loro confliggenti.
In merito agli aspetti paesaggistici, l’art. 46 della legge regionale n. 17 del 2004, prevede che le autorizzazioni ad eseguire opere in zone soggette a vincolo paesistico, o su immobili di interesse storico-artistico, sono rilasciate o negate, ove non regolamentate da norme specifiche dalle competenti Soprintendenze, entro il termine perentorio di 120 giorni.
Le competenti Soprintendenze possono interrompere i termini dei 120 giorni solamente una volta, per la richiesta di chiarimenti o integrazioni. A fronte della presentazione della documentazione richiesta, gli uffici avranno l'obbligo, entro i successivi 60 giorni, di esprimere un proprio parere. Trascorso tale termine perentorio, il pareresi intende reso in senso favorevole.
L’interpretazione e l’applicazione della disposizione in commento è stata oggetto di numerosi chiarimenti da parte dei Tribunali amministrativi regionali.
Infatti, l’istituto del silenzio assenso non trova (piena) applicazione in riferimento alle istanze di nulla osta paesaggistico per gli immobili che ricadono in zona A (centro storico).
È stato osservato, invero, che l’art. 46 configura una forma di silenzio assenso solo per le zone soggette a vincolo paesaggistico, ma non per le zone soggette anche a vincolo urbanistico, in quanto, in quest’ultima ipotesi, verrebbero a coesistere i due vincoli configurando una zona a “doppia tutela” (in tal senso, Tar Palermo 816/2019).
Nella medesima sentenza, il Tar Palermo, richiamando una precedente decisione, sottolinea che “…il perimetro di applicazione della suddetta disposizione (art. 46 l.r. 17/04) è da circoscrivere, per espressa previsione di legge, ai soli provvedimenti volti all'acquisizione di un provvedimento dell'organo tutorio per la realizzazione di interventi su zone soggette a vincoli paesistici o su immobili di interesse storico-artistico.”
Ed ancora, “l’art. 46 l.r. n. 17/2004 “… scritto per i nulla-osta previsti dalla legislazione sui beni culturali e paesaggistici di cui alle leggi del ’39 (oggi trasfuse con modifiche nel Codice del paesaggio e dei beni culturali) - non trovi applicazione nella fattispecie in esame (l’immobile ricade in area con vincolo paesistico e urbanistico) … perché l’istituto del silenzio-assenso (quando siano in discussione interessi sensibili tutelati dalla Costituzione) non può essere inteso che in senso restrittivo”.
Il principio di diritto, enunciato nella sentenza innanzi richiamata, rappresenta quello maggiormente condiviso dalla giurisprudenza amministrativa regionale.
Una posizione in controtendenza è, invece, contenuta nella sentenza n. 995 del 2017 emessa dal Tar Palermo.
Tale pronuncia ha, infatti, riconosciuto l’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di nulla osta paesaggistico, sul presupposto che l’intervento edilizio ha ad oggetto la realizzazione di un nuovo edificio e non la manutenzione di un preesistente immobile di interesse storico ed artistico.
Dunque, seguendo tale ragionamento, per gli edifici del centro storico di nuova realizzazione troverebbe applicazione il meccanismo del silenzio assenso sull’istanza di n.o. paesaggistico; invece, per gli interventi apportati ad edifici già esistenti, continuerebbe a non trovare applicazione l’istituto in commento.
Tuttavia, tale approdo interpretativo istituirebbe una distinzione di disciplina tra edifici esistenti e da realizzare, che non trova conferma nel dettato normativo.
In conclusione, l’istituto del silenzio assenso rappresenta un importante strumento di semplificazione amministrativa, il quale non trova incondizionata applicazione.
Avv. Antonino Cannizzo
Via B. Mattarella n. 58 – Bagheria
Cell. 333.3548759
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